Planification et rapports

Évaluation du Programme de promotion de la femme



Évaluation du Programme de promotion de la femme

Volume I - Rapport final

2.0 Profil du Programme

Cette section présente un profil détaillé du Programme de promotion de la femme (PPF), y compris son mandat et ses objectifs, ses éléments et sa stratégie pour la mesure du rendement.

2.1 Aperçu

Dans son rapport de 1970, la Commission royale d'enquête sur la situation de la femme reconnaissait le rôle spécial joué par les organismes bénévoles qui fournissent des services aux collectivités. Remarquant que certains ministères fédéraux finançaient des associations, la Commission a demandé au gouvernement d'augmenter l'aide financière accordée aux groupes de femmes qui avaient mis sur pied des projets d'intérêt public et les associations bénévoles qui oeuvraient dans des domaines présentant un intérêt particulier pour les femmes. C'est en réponse à la demande de la Commission que le PPF a été créé en 1973 au sein du ministère du Secrétariat d'État.

Trois ans plus tard, le gouvernement du Canada établissait Condition féminine Canada (CFC) en tant qu'organisme fédéral chargé de « coordonner les politiques relatives à la situation de la femme et de gérer les programmes qui s'y rapportent1 ». L'objectif général de CFC est de promouvoir l'égalité entre les sexes et d'assurer la pleine participation des femmes à la vie économique, sociale, culturelle et politique du pays. L'organisme vise actuellement l'amélioration du bien-être et de l'autonomie économique des femmes, l'élimination de la violence systémique à l'endroit des femmes et des enfants et la promotion des droits fondamentaux des femmes. Sous la responsabilité de la ministre d'État à la Condition féminine, CFC est dirigée par la coordonnatrice de la Condition féminine et comprend sept directions, dont le PPF.

Le PPF a été transféré à CFC en 1995 dans l'intention de fournir « aux Canadiens un point d'accès unique aux programmes destinés à promouvoir l'égalité des femmes2 ». Le PPF est actuellement la plus grande direction de CFC. Sa structure est décentralisée, et il est exécuté par un bureau national et cinq bureaux régionaux, soit ceux de l'Atlantique, du Québec/Nunavut, de l'Ontario, des Prairies/Territoires du Nord-Ouest et de la Colombie-Britannique/Yukon. Il existe actuellement seize points de service dans l'ensemble du Canada. L'organigramme du PPF figure à l'annexe A.

2.2 Mandat et objectifs

Le PPF a pour mandat « d'appuyer les interventions faites par des groupes de femmes et d'autres partenaires qui militent en faveur de l'égalité des femmes, en se penchant sur la situation économique, sociale, politique et juridique des femmes ». Le Programme est de plus encadré par les objectifs, principes directeurs et domaines cibles énumérés dans le Tableau 1.

Tableau 1 : Objectifs, principes directeurs et domaines cibles du Programme de promotion de la femme

Objectifs

  1. Favoriser, au sein d'institutions clés, des politiques et des programmes qui tiennent compte des répercussions différentes sur les femmes et sur les hommes ainsi que de la diversité des points de vue des femmes et qui permettent aux femmes d'avoir accès aux processus décisionnels.

  2. Faciliter la participation des groupes de femmes au processus d'élaboration des politiques gouvernementales.

  3. Améliorer la compréhension, par le public, des enjeux liés à l'égalité des femmes dans le but d'encourager l'action.

  4. Accroître l'efficacité des mesures prises par des groupes de femmes pour améliorer la situation des femmes.

Principes directeurs

  1. Faire participer à la recherche de solutions les personnes les plus directement touchées par les problèmes.

  2. Reconnaître l'interdépendance des enjeux liés à l'égalité des femmes.

  3. Reconnaître la diversité des femmes et de leur expérience.

  4. Comprendre la nature systémique de l'inégalité des femmes.

Domaines cibles

  1. Élimination de la violence systémique à l'endroit des femmes et des filles.

  2. Amélioration de la situation économique des femmes.

  3. Concrétisation de la justice sociale.
Approche de changement social

Le PPF finance des initiatives qui encouragent les changements sociaux grâce à la participation des citoyennes et des citoyens. Il appuie les efforts collectifs déployés pour l'égalité des femmes en adoptant une approche stratégique de développement social orientée par ses valeurs qui met l'accent sur les éléments suivants :

  • Le Programme entretient avec les groupes un dialogue ouvert, respectueux, éclairé, soutenu et favorable à une gamme de points de vue.

  • Les femmes les plus touchées par les enjeux ont un rôle central à jouer dans la définition du problème, dans la mise en évidence de l'importance du changement ainsi que dans l'élaboration de solutions.

  • Le changement social s'inscrit dans un contexte dynamique dont les intervenantes et les intervenants, les stratégies et les enjeux évoluent sans cesse. Les groupes de femmes ont besoin d'information et de soutien pour communiquer avec d'autres groupes lorsqu'ils élaborent des stratégies qui auront une incidence dans ce contexte changeant. Le PPF peut les aider et les accompagner, au besoin, dans ce processus de réflexion et d'analyse.

  • Le PPF aide les groupes de femmes à reconnaître les enjeux et les possibilités d'intervention collective. Grâce au dialogue, à l'exploration et à l'expertise des groupes et du Programme, il est possible de définir les enjeux, stratégies et résultats au regard desquels la collaboration est possible.

  • Le PPF dispose d'une gamme de ressources qu'il peut mettre à la disposition des groupes, notamment des idées et des suggestions, des outils, du matériel, des liens vers d'autres groupes, vers d'autres bailleurs de fonds et vers des sources de financement. Ces ressources ne conviennent pas toutes à chacun des groupes avec lesquels le Programme travaille.

  • Il est important d'appuyer une vaste gamme de groupes et de stratégies qui visent le changement. Les stratégies et les groupes qui reçoivent un appui n'atteindront pas tous leur objectif original, puisque le processus de changement n'est pas nécessairement séquentiel et linéaire.

  • Le PPF encourage et appuie la création de liens et la collaboration entre les groupes qui oeuvrent pour le changement, l'apprentissage au sein des groupes et entre eux et, au besoin, la modification des stratégies pour se rapprocher des objectifs.

  • Le PPF collabore avec des groupes de femmes qui existent déjà afin de les aider à adopter des stratégies de plus en plus efficaces, avec de nouveaux groupes de femmes qui oeuvrent pour le changement ainsi qu'avec des organismes qu'il n'a peut-être pas financés dans le passé, mais qui proposent de nouvelles façons de favoriser l'évolution des politiques et des institutions en faveur de l'égalité des femmes.

  • Le PPF investit dans des méthodes exploratoires ou expérimentales dans le but de trouver de nouvelles stratégies efficaces.
Décision de l'équipe de direction du Programme de promotion de la femme,
Condition féminine Canada, le 16 décembre 2004.
2.3 Éléments du Programme

Le PPF est formé de deux éléments clés : l'aide technique et l'aide financière.

2.3.1 Aide technique

Par l'intermédiaire de son élément d'aide technique, le PPF fournit différentes formes d'aide non financière à des groupes de femmes ainsi qu'à d'autres organisations qui militent pour l'égalité des femmes. Par exemple, le PPF fournit une aide à l'élaboration de propositions et de stratégies d'action visant à obtenir des fonds, au règlement de problèmes opérationnels et à l'établissement de rapports sur l'état des initiatives subventionnées et il aiguille les groupes concernés vers d'autres sources de financement et d'autres possibilités de réseautage et de partenariat. Le PPF fournit également de l'aide technique sous d'autres formes à des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux non subventionnés, par exemple, en mettant en commun l'information concernant des groupes de femmes clés et d'autres organisations qui oeuvrent pour l'égalité des femmes et dont le travail porte sur des enjeux similaires.

2.3.2 Aide financière

Le PPF fournit également une aide financière sous forme de subventions et de contributions. Avant 1998, deux types d'aide financière étaient offerts : le financement de programme (ou de base) et le financement de projet. Le PPF a tenu en 1996 des consultations auprès des groupes de femmes et d'autres organisations qui oeuvrent pour l'égalité des femmes. Ces groupes et organisations ont alors souligné l'importance du financement du PPF aux fins de leurs efforts de promotion de l'égalité des femmes et ont notamment recommandé le maintien du financement de programme et l'augmentation du budget global du Programme3. Cependant, en 1998, à la suite de ces consultations, le PPF a apporté plusieurs changements à ses mécanismes de financement.

  • Le financement d'initiative a remplacé le financement de programme et de projet - L'adoption du financement d'initiative visait à accroître l'équité, la souplesse et la responsabilité du PPF. Il appuie « des stratégies orientées vers le changement, qui cadrent avec un ou plusieurs des objectifs et des domaines cibles du PPF, qui seront réalisées au cours d'une période de temps déterminée et qui seront accompagnées de plans d'action clairement articulés dans le but d'obtenir des résultats4 ».

  • Des fonds ont été prévus pour le financement d'initiative pouvant durer jusqu'à 18 mois - Avant 1998, le financement de projet ne pouvait être accordé que pour un maximum de 12 mois.

  • Le financement pluriannuel a été instauré - Le financement pluriannuel appuie des initiatives d'une durée maximale de trois ans qui mettent l'accent sur le changement institutionnel ou le changement des politiques gouvernementales. Avant 1998, ce type de financement n'était pas offert.

Également en 1998, le PPF a mis à la disposition des groupes demandeurs éventuels les lignes directrices pour l'évaluation des demandes.

Les groupes de femmes et autres organisations bénévoles sans but lucratif dont l'objectif est de favoriser l'égalité des femmes au sein de la société canadienne sont admissibles au financement du PPF dans la mesure où chaque groupe ou organisation fait la preuve :

  • que ses principes, ses objectifs et ses activités favorisent l'égalité des femmes en conformité avec la Convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, le Programme d'action de Beijing, le Plan fédéral pour l'égalité entre les sexes et la Charte canadienne des droits et libertés;

  • que son fonctionnement est démocratique ou participatif;

  • que les résultats de toute initiative financée seront mis à la disposition du public et des autres organisations;

  • que son initiative s'inscrit dans le mandat du PPF et vise un ou plusieurs des objectifs et des domaines cibles du Programme;

  • que l'initiative fait appel à la participation de femmes touchées par la question, à toutes les étapes;

  • que d'autres sources possibles d'aide, financière ou autre, ont été désignées5.

Toutefois, seuls les groupes de femmes peuvent être financés au titre des objectifs un et quatre (voir le Tableau 1).

Les groupes qui souhaitent obtenir un financement pluriannuel doivent également montrer qu'ils ont l'expérience de la planification et de la mise en oeuvre d'initiatives à long terme ainsi que la capacité requise à cet égard et qu'ils visent les objectifs du PPF en matière de changement institutionnel et de politiques gouvernementales.

Le PPF ne finance pas d'initiatives qui prévoient la prestation de services sociaux ou de santé directs; qui portent sur l'épanouissement affectif ou spirituel ou encore sur le perfectionnement personnel ou professionnel et, enfin, les initiatives déjà menées à terme ou qui se déroulent à l'extérieur du Canada. Le financement accordé ne peut pas être supérieur à deux millions de dollars par subvention ou contribution et ne peut pas couvrir l'ensemble des coûts de l'initiative. Les coûts admissibles comprennent les salaires, les honoraires professionnels, les installations, les fournitures, les déplacements au Canada et la publicité. Sont exclus les dépenses d'immobilisations, les coûts engagés avant l'approbation du financement de l'initiative et les dépenses liées aux déplacements ou engagées à l'extérieur du Canada6.

Les agentes et agents de programme distribuent différentes « feuilles de conseils » et organisent des séances d'information à l'intention des groupes sur le processus de présentation d'une demande, la conception d'initiatives axées sur les résultats, l'élaboration d'un budget, etc.7 Les agentes et agents peuvent contribuer directement à l'élaboration des demandes et des propositions en aidant, par exemple, les groupes à cibler leurs initiatives et à en définir les objectifs ainsi que les résultats attendus. Une fois la demande jugée complète, le processus d'approbation peut prendre jusqu'à 12 semaines. Un pourcentage important des fonds est versé au moment de l'approbation et le reste est lié à des produits livrables à différents moments de l'initiative, y compris, mais non exclusivement, les rapports provisoire et final.

2.4 Financement

Les dépenses du PPF, qui s'établissent à environ 14 millions de dollars par année, et ses 50 ETP8 représentent approximativement 58 p. 100 de l'ensemble des dépenses de CFC et 38 p. 100 de son personnel (équivalents temps plein)9. En 2003-2004, le PPF a financé 159 initiatives, dépensant environ 11 millions de dollars en subventions et contributions10, 2,8 millions en salaires et 562 000 $ en coûts indirects et en frais de gestion11. Le montant de chacune des subventions varie énormément, de 1 600 $ à 339 049 $. Le financement total du programme de subventions et de contributions du PPF fluctue, de 10,2 millions en 2001-2002 (175 initiatives financées), à 12,2 millions en 2002-2003 (178 initiatives financées), pour redescendre à 11 millions en 2003-2004, dernière année pour laquelle des données détaillées sont fournies. Le budget des subventions et contributions est octroyé aux bureaux régionaux et au bureau national, qui font alors des recommandations de financement en s'appuyant sur leur plan stratégique et sur les lignes directrices publiques relatives aux évaluations. Toutes les recommandations de financement doivent être approuvées par la ministre responsable de la Condition féminine.

2.5 Financement du PAES

En 2000, le gouvernement du Canada a mis en oeuvre le Programme d'action pour l'égalité entre les sexes (PAES), dont les objectifs sont d'accélérer l'application de l'analyse comparative entre les sexes dans le processus décisionnel lié aux politiques gouvernementales; d'amener les Canadiennes et les Canadiens à participer au processus d'élaboration des politiques; de respecter les engagements internationaux du Canada et ses obligations en vertu de traités ainsi que d'aider le Canada à conserver son statut de chef de file mondial en matière d'égalité entre les sexes12. Le PPF a reçu sur cinq ans environ 10 millions du PAES, à partir de 2000-2001 (environ la moitié des fonds de cette initiative de 20,5 millions de dollars)13. Ces fonds ont été utilisés pour le financement d'initiatives axées sur la collectivité aux échelons local, régional et national. Deux grands objectifs étaient visés : appuyer les enjeux nouveaux et émergents et venir en aide à de nouveaux groupes. À l'heure actuelle, le PPF reçoit quelque 2,5 millions de dollars par année au titre du PAES14. Les données administratives du PAES ont été résumées dans un rapport distinct sur cet élément du PPF, avec les études de cas de deux des initiatives financées grâce au PAES (voir le Volume II).

2.6 Mesure du rendement

En avril 2003, le PPF a mis en oeuvre une nouvelle approche axée sur les résultats qui met l'accent sur les résultats obtenus par chacune des initiatives financées. Un cadre de responsabilisation intégral, qui comprend un modèle logique explicitant les objectifs, résultats attendus et indicateurs de rendement, est un élément important de la nouvelle approche. Le modèle logique de PPF est présenté à l'annexe B.

La nouvelle approche axée sur les résultats comprend également un cadre de vérification fondé sur les risques, le Manuel des procédures du Programme de promotion de la femme, une stratégie de mesure du rendement et un nouvel ensemble d'instruments : le nouveau formulaire de demande et le Guide du formulaire de demande ainsi que les modèles de rapport provisoire et final et le formulaire d'évaluation finale (avant l'adoption de ces instruments normalisés, les régions utilisaient des formulaires différents). Les nouveaux instruments ont été conçus pour servir de point de départ à l'élaboration d'initiatives axées sur les résultats, pour le suivi continu du rendement et l'établissement de rapports sur les résultats.


1 Budget des dépenses 2004-2005 : Rapport sur les plans et les priorités de Condition féminine Canada, Condition féminine Canada, p. 5.

2 Cadre de responsabilisation du Programme de promotion de la femme, Condition féminine Canada, p. 1.

3 Rapport sur les consultations tenues de mars à mai 1996 et Plan de suivi stratégique, Condition féminine Canada, novembre 1996.

4 Cadre de responsabilisation du Programme de promotion de la femme, p. 2.

5 Lignes directrices en matière de financement du Programme de promotion de la femme, Condition féminine Canada http://www.swc-cfc.gc.ca/funding/wpguide_f.html, p. 8, (dernière mise à jour en 2003).

6 Conditions du Programme de promotion de la femme, Condition féminine Canada, p. 2-3.

7 Trousse d'outils du Programme de promotion de la femme, Catalyst Research and Communications, novembre 2003.

8 Rapport sur le rendement ministériel 2003-2004 : Condition féminine Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, p. 28-29. Données administratives de Condition féminine Canada (P. McInnis, le 6 juin 2005).

9 Budget des dépenses 2004-2005 : Rapport sur les plans et les priorités de Condition féminine Canada, Condition féminine Canada, p. 24, 26-27.

10 Cadre de responsabilisation du Programme de promotion de la femme, p. 3.

11 Données administratives fournies par Condition féminine Canada (P. McInnis, le 6 juin 2005).

12 Cadre d'évaluation du Programme d'action pour l'égalité entre les sexes, Condition féminine Canada, novembre 2004, p. 1-3.

13 Budget des dépenses 2004-2005 : Rapport sur les plans et les priorités de Condition féminine Canada, p. 27.

14 Ibid